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23 de Fevereiro de 2020

Direito minerário e exploração mineral no norte do Brasil

Lucas Silva, Advogado
Publicado por Lucas Silva
há 3 anos

Autor: Lucas de Andrade Fernandes Silva

Os principais aspectos da mineração no Brasil estão regulados no artigo 176 da Constituição Federal, vejamos o caput:

“Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

Do mencionado artigo podemos retirar alguns elementos conceituais chaves para entendimento do tema. O primeiro elemento é que a Constituição Federal considera as riquezas minerais como unidades jurídicas distintas do solo que as envolvem. O segundo elemento seria o fato de que tais minerais só serão relevantes para o mundo jurídico quando forem objeto de efetiva exploração.

A Constituição Federal de 1988 inovou muito ao tratar da questão de extração mineral no Brasil. O constituinte buscou oferecer respostas a problemas muito amplos envolvendo o tema, abordando não apenas questões estruturais mas conjunturais. Nelson de F. Ribeiro destaca que há quatro perspectivas para se analisar o tema da mineração: a perspectiva nacionalista, a perspectiva estadualizante, a perspectiva socializante e a perspectiva ambientalista.

O artigo 176 da Constituição Federal, supracitado, traz a previsão de que

“(...) recursos naturais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União (...)(grifo nosso). Ou seja, o constituinte é claro quanto ao caráter público e nacional das jazidas contidas no Brasil.

Nesse aspecto o regime jurídico brasileiro não é muito diferente dos demais países da América Latina. Podemos observar nas constituições do Chile, Argentina e Peru (país essencialmente minerador), que as riquezas minerais também pertencem ao Poder Público.

O artigo 176 introduz também um elemento estrutural do direito minerário brasileiro em seu 1o parágrafo, onde submete a concessão e autorização para pesquisa e lavra dos recursos minerais ao “interesse nacional”. O interesse nacional seria, em última analise, aquilo que é bom para o país, ou ainda, bom para o povo. A busca pelo interesse nacional na questão da mineração autoriza o controle da exploração de tais recursos pelos órgãos nacionais, como o Departamento Nacional de Produção Mineral e Ministério de Minas e Energia.

Seguindo a ótica nacionalista o constituinte preocupou-se com a industrialização do país, que é o que podemos observar pelo 1o parágrafo do art. 44 das Disposições Transitórias da Constituição Federal, vejamos:

“Art. 44. As atuais empresas brasileiras titulares de autorização de pesquisa, concessão de lavra de recursos minerais e de aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica em vigor terão quatro anos, a partir da promulgação da Constituição, para cumprir os requisitos do art. 176, § 1o.

§ 1o Ressalvadas as disposições de interesse nacional previstas no texto constitucional, as empresas brasileiras ficarão dispensadas do cumprimento do disposto no art. 176, § 1o, desde que, no prazo de até quatro anos da data da promulgação da Constituição, tenham o produto de sua lavra e beneficiamento destinado a industrialização no território nacional, em seus próprios estabelecimentos ou em empresa industrial controladora ou controlada.” (grifo nosso)

Nelson de F. Ribeiro comenta sobre a perspectiva nacionalista no seguinte sentido:

“É interessante frisar que a orientação nacionalista, adotada pelo legislador constituinte, não tem um conteúdo xenófobo, o que é evidenciado através de duas diretrizes consignadas nas Disposições Transitórias. A primeira, quando admitiu que a nacionalização da exploração mineral, preconizado no 1o parágrafo, do art. 176, far-se-á no prazo de quatro anos, dando assim à iniciativa privada o tempo necessário para que essa nacionalização se realize sem traumas para a economia nacional.” (grifo nosso)

Ainda na perspectiva nacionalista temos a captação do petróleo e bens minerais nucleares e seus derivados, como bens da União. Isso se dá pelo alto valor estratégico que estes bens carregam, não só no âmbito econômico, mas na esfera da política internacional do país.

Na ótica estadualizante, apesar da propriedade dos bens minerais ser atribuída à União, a Constituição Federal de 1988 quis fortalecer o federalismo brasileiro e, para isso, aproximou os Estados e Municípios à participar da administração do processo de exploração mineral em suas respectivas jurisdições. Como exemplo dessa aproximação, temos a exceção constitucional do inciso I do art. 26, que inclui como bens dos Estados as águas subterrâneas (minerais).

O inciso XI do artigo 23 da Constituição Federal é claro quanto a competência comum da União, Estados e Municípios quanto ao registro, acompanhamento e fiscalização das “concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seu território.”

Atualmente bem conhecido por fazer parte da questão do Pré-Sal na Bacia de Campos é o instituto dos “Royalties”, inovação da Constituição Federal de 1988 no que diz respeito à matéria de exploração mineral e claro indicador da tendência estadualizante pretendida pelo legislador. Os Royalties visam dividir com os Estados os ganhos econômicos que, de outro modo, seriam exclusivos da União.

Ainda na perspectiva estadualizante, a nova constituição pois fim aos impostos únicos, a citar do imposto incidente sobre a mercadização minerária, impostos estes que funcionavam senão para reduzir a participação dos Estados à meros espectadores da extração sob jurisdição da União. Neste sentido, o ICMS passou a ser admitido à incidir sobre a exploração mineral, que anteriormente gozava de isenção nesta seara.

A perspectiva socializante pode ser percebida através do exemplo claro na questão da garimpagem. O artigo 21, inciso XXV, da Constituição Federal atribui à União “estabelecer as áreas e as condições para o exercício de atividade de garimpagem em forma associativa” (grifo nosso). Esta tal “forma associativa” é melhor elucidada no artigo 174, parágrafo 3o, que imbuiu o Poder Público a favorecer a “organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros” (grifo nosso).

Levemos em conta dois ângulos específicos das normas constitucionais, que traduzem essa vertente socializante inaugurada pela Constituição de 1988, citando mais uma vez a doutrina de Nelson de F. Ribeiro:

“a – a criação do “royalty”, na medida em que se trata de compensação, devida à sociedade como um todo, pela perda de um recurso natural exaurível;

b – a obrigação de ‘recuperar o meio ambiente degradado’, por parte daquele ‘que explorar recursos minerais’ – art. 225, parágrafo 2o.; trata-se de uma exigência constitucional para proteger a sociedade dos danos ou da degradação que o minerador provocar sobre o meio ambiente; seu objetivo é, portanto, levar a atividade minerária a satisfazer o seu compromisso social.”

A perspectiva ambientalista esta consubstanciada à Constituição Federal de 1988 como um todo. Isto porque a Carta Magna esta recheada de dispositivos atinentes à proteção do meio ambiente em vários aspectos. O mais famoso dispositivo sobre direito ambiental seria o artigo 225, que preceitua que “todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” e em seu 2o parágrafo que “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado” (grifo nosso).

Ainda nessa perspectiva ambientalista, como já vimos, o artigo 23 caput atribui competência comum à Estados, Municípios e União em matéria de controle da exploração mineral. Essa competência se estende também para fins de responsabilidade pela proteção ambiental e pelo combate à poluição, e o artigo seguinte estabelece concorrência em matéria legislativa sobre o assunto, vejamos:

Art. 23. “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
Inciso VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”

Art. 24. “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
Inciso VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”

Vale a pena aprofundar-se acerca da mineração industrial na região da Amazônia, posto que além de ser território rico em recursos minerais, as repercussões ambientais nessa área de enorme diversidade ecológica são de grande interesse, não apenas nacional como internacional.

Foi com a exploração do minério de manganês da Serra do Navio, território até então do Amapá, que iniciou-se o processo de valorização dos recursos minerais na Amazônia oriental, ainda nos anos 1940. A constituição da época não estipulava que os bens minerais eram de propriedade da União, apenas que a sua exploração deveria ser feita exclusivamente por brasileiros, ou por meio de sociedades organizadas no país.

Na década seguinte, como era de se esperar, a indústria brasileira logo associou-se à corporações estrangeiras sob a alegação de necessidade de aporte técnico e recursos financeiros.

Sobre a atuação estatal no período de regime militar que se seguiu, Maurílio de Abreu Monteiro diz:

“A valorização do minério de manganês da Serra do Navio permaneceu por aproximadamente duas décadas como a única extração mineral significativa na Amazônia oriental brasileira. Quadro que vai se modificar significativamente, como decorrência das políticas desencadeadas pelo golpe militar de 1964. O estado autoritário, a partir da convergência da geopolítica com a doutrina de segurança nacional, formulou uma doutrina de intervenção interna, que tomou formas específicas no caso da Amazônia. Era imperioso “ocupar” a Amazônia, na visão dos principais segmentos dos governos militares (Oliveira, 1994, p. 86). Isto se buscou fazer por meio de politicas de desenvolvimento que pressupunham a firme articulação de interesses privados e o estabelecimento de uma ampla política de incentivos fiscais e creditícios, na qual se enquadravam as grandes empresas mínero-metalúrgicas.”(grifo nosso)

Já na década de 1970 começaram as explorações de bauxita nas proximidades do rio Trombetas. O Governo Federal, preocupando-se em valorizar a região, fomentou a parceria entre a Companhia Vale do Rio Doce e empresas japonesas, a fim de viabilizar na mesma região a transformação da alumina extraída em alumínio.

A partir da década de 1980, com o esfacelamento do poder autoritário centralizante, característico do regime militar, alteraram-se os mecanismos de mediação entre os interesses de diversos grupos da sociedade, estados e União. Diversos órgãos da burocracia federal foram esvaziados e o final da década foi marcado pela redução do papel do governo em coordenar grandes ações ou financiamentos em empresas mínero-metalúrgicas na Amazônia. Apesar da redução da atuação governamental, foram preservados alguns reflexos da política dos militares, a citar a alocação direta de fundos públicos para a constituição de capitais de empresas e a concessão de isenção de IR.

Infelizmente podemos apontar inúmeros casos onde a degradação ambiental provocada pela extração mineral na região não foi reparada pelos agentes causadores. Mais grave ainda são os casos onde órgãos públicos dão respaldo à tais posturas, como foi o caso da Mineração Novo Astro que, em 1982 adquiriu direitos minerários de áreas de garimpagem conhecidas como garimpo Mutun e Lourenço, no município de Calçoene, Amapá. Em 1995 a empresa encerrou suas atividades e obteve aprovação de seu relatório final de recuperação das áreas degradadas pela Coordenação Especial de Meio Ambiente do Amapá, apesar das evidências de enorme degradação ambiental na área lavrada.

Nesta mesma época, empresas estrangeiras como a Mineração Yukio Yoshidome S. A. Também encerraram suas atividades sem recuperar as áreas degradadas.

Após a redemocratização do país, embora o governo do presidente Lula da Silva devesse, em tese, seguir as diretrizes da sua Política Nacional de Desenvolvimento Regional e do Plano Amazônia Sustentável, “em conformidade com os fundamentos sociais atuais de uma produção mais diversificada e sofisticada, mais portadora de valores sociais regionalmente constituídos” (Brasil, 2003a, p. 12), não foi o que verificou-se em termos de ações concretas.

Acerca deste período, Maurílio de Abreu Monteiro assevera: “a atuação do Governo Federal para a Amazônia não tem se pautado, fundamentalmente, no que está exposto naqueles documentos (supracitados), pois uma análise das ações do Governo para a Amazônia indica que a lógica de sua atuação vincula-se, em grande medida, a uma estratégia expressa no documento Plano Plurianual 2004- 2007 (Brasil, 2003b) e que comporta ações que reforçam as lógicas, vigentes nos períodos anteriores, de relacionamento entre o poder público e as empresas responsáveis pela mercantilização de bens de origem mineral.” (grifo nosso)

Todo o movimento que impulsionou a extração mineral na Amazônia ensejava que, em torno das atividades mínero-metalúrgicas, fossem construídas relações sociais, mercantis e não-mercantis, que promovessem o desenvolvimento regional. Pesou a expectativa de que a mínero-metalurgia desencadeasse a industrialização rápida da região. Ocorre que, como bem elucida Monteiro, as “atividades em questão são profundamente dependentes de dinâmicas extra-regionais”, ou seja, as empresas em questão estão distantes dos centros de inovação e tecnologia dos quais são dependentes.

São apontados outros empecilhos para o rápido desenvolvimento industrial da região amazônica exportadora de minérios, dentre eles, políticas tributárias desarticuladas de estratégias de desenvolvimento local, necessidade de grande concentração de capitais, pouca difusão de tecnologia, limitada capacidade de interagir com a diversidade local e assimetrias no acesso e na mercantilização de inputs energéticos.


Referências:

RIBEIRO, Nelson de F., "As Macroperspectivas do Direito Minerário a partir da Nova Constituição", Revista de Informação Legislativa no 102, Brasília, Senado Federal, abril/junho de 1989, pp. 69-76.

MONTEIRO, Maurílio de Abreu, "Meio Século de Mineração Industrial na Amazônia e suas Implicações para o Desenvolvimento Regional", Estudos Avançados no 53, São Paulo, USP, 2005, pp. 187-207

FREIRE, William, “Coletânea de Legislação Mineral – 2a Edição”, Jurídica Editora, 2014.

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